按照《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》部署，為在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進(jìn)行探索，逐步形成一套可復(fù)制、可推廣的土壤污染防治有效模式，各省(市、區(qū))相繼啟動(dòng)建設(shè)了一批土壤污染綜合防治先行區(qū)。
典型引路、示范先行是長期以來推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)重要思路，特別是對(duì)于仍在不斷探索中的土壤污染防治工作，更是一項(xiàng)具有實(shí)踐意義的重要舉措。與大氣、水污染防治相比，土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱，存在污染底數(shù)不清、法律標(biāo)準(zhǔn)缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足等問題，影響了土壤污染防治工作成效。
2016年5月，國務(wù)院正式發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《土十條》)，提出要加快推進(jìn)土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，并選取了浙江省臺(tái)州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關(guān)市、廣西壯族自治區(qū)河池市、貴州省銅仁市啟動(dòng)建設(shè)6個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)，同時(shí)鼓勵(lì)京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)因地制宜開展先行區(qū)建設(shè)。
2017年1月，環(huán)境保護(hù)部召開全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，提出要堅(jiān)決治理大氣、水、土壤污染,全面實(shí)施《土十條》，推動(dòng)土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)。選取在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件、土壤污染類型、防治工作基礎(chǔ)等方面具有典型代表性的不同地區(qū)，開展先行區(qū)建設(shè)，主要目的是力爭(zhēng)在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面探索出一整套適用模式，并逐步推廣應(yīng)用到更多地區(qū)，全面改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
以下為文章主體內(nèi)容
把握內(nèi)涵 準(zhǔn)確定位
根據(jù)《土十條》要求，“土壤污染綜合防治先行區(qū)”是指為探索土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的有效措施，在土壤環(huán)境問題具有典型代表性的區(qū)域，以地市為單元建設(shè)的土壤污染防治示范區(qū)。通過先行區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新制度，完善政策，總結(jié)模式，逐步推廣，全面支撐《土十條》各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)按期實(shí)現(xiàn)。目前，有關(guān)部門推進(jìn)實(shí)施的生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范區(qū)等先行示范工作，均具有類似的探索實(shí)踐和總結(jié)推廣性質(zhì)。
關(guān)于土壤污染綜合防治先行區(qū)的定位，就是要“出模式、出經(jīng)驗(yàn)、出效果”。
一是“出模式”，通過先行先試和探索創(chuàng)新，把先行區(qū)作為土壤污染防治工作的創(chuàng)新平臺(tái)，建立土壤污染防治管理體制，推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新，最終形成一整套土壤污染防治技術(shù)、工程、管理綜合模式，成為全國土壤污染防治體制機(jī)制創(chuàng)新的先行區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。
二是“出經(jīng)驗(yàn)”，以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，探索土壤資源安全利用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)土壤污染治理與修復(fù)具有難度大、周期長、成本高等特點(diǎn)，按照預(yù)防為主總思路，構(gòu)建污染源監(jiān)管—污染物排放控制—責(zé)任追究與獎(jiǎng)懲體系，嚴(yán)控新增土壤污染。對(duì)于受污染土壤，根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，探索基于土地用途的分類風(fēng)險(xiǎn)管控措施。
三是“出效果”，各地土壤污染綜合防治先行區(qū)的選取，主要是考慮這些地區(qū)大多存在突出的土壤污染問題，通過先行區(qū)建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)有效切斷污染來源、有效防范環(huán)境和人體健康風(fēng)險(xiǎn)，逐步消除土壤污染危害。
明確思路 分步推進(jìn)
在先行區(qū)推進(jìn)思路上，要突出三個(gè)方面。
一是問題導(dǎo)向，重點(diǎn)突破。先行區(qū)建設(shè)任務(wù)量較大、涉及面較廣，應(yīng)以具有典型代表性的突出土壤污染問題為重點(diǎn)，集中有限資源打攻堅(jiān)戰(zhàn)，力求見到實(shí)效。二是因地制宜，突出特色。各地推進(jìn)先行區(qū)建設(shè)，應(yīng)立足區(qū)域自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、主要土壤環(huán)境問題、污染特征等,因地制宜采取土壤污染防治對(duì)策，不可照搬照抄、千篇一 律。三是典型引路，輻射帶動(dòng)。堅(jiān)持以點(diǎn)帶面、示范引領(lǐng)，邊建設(shè)、邊總結(jié)，逐步將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法向其他地區(qū)推廣。
地方政府應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，分步推進(jìn)先行區(qū)建設(shè)工作，確保各階段目標(biāo)任務(wù)按期實(shí)現(xiàn)。同時(shí)各地市要建立先行區(qū)建設(shè)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各縣(市、區(qū))的評(píng)估考核結(jié)果，對(duì)建設(shè)成效突出的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)相關(guān)地方的工作積極性。
在先行區(qū)建設(shè)的階段劃分上，主要應(yīng)包括四個(gè)階段:
一是夯實(shí)基 礎(chǔ)階段，重點(diǎn)是摸清轄區(qū)土壤污染家底，完善工作推進(jìn)機(jī)制，健全地方法規(guī)規(guī)章，編制各類規(guī)劃方案，建立資金技術(shù)支撐體系等;
二是試點(diǎn)示范階段，選取問題代表性強(qiáng)、有一定工作基礎(chǔ)、地方政府積極性較高的典型區(qū)縣，開展土壤保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)、監(jiān)管體系建設(shè)等試點(diǎn)示范工作，探索工程技術(shù)和管理模式，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn);
三是輻射推廣階段，在前期試點(diǎn)示范基礎(chǔ)上，將凝練總結(jié)的模式和經(jīng)驗(yàn)，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，全面建成土壤污染綜合防治先行區(qū)，同時(shí)將模式和經(jīng)驗(yàn)向其他地區(qū)進(jìn)行輻射推廣;
四是完善提升階段，在打好攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，持續(xù)完善土壤污染防治體制機(jī)制和長效制度，確保各項(xiàng)措施的污染防治效果持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮。
四個(gè)階段的劃分不是孤立的、截然分開的，各地可根據(jù)實(shí)際交叉、同步、有序推進(jìn)。
突出重點(diǎn) 有序?qū)嵤?/span>
土壤污染綜合防治先行區(qū)是落實(shí)《土十條》的示范區(qū)和樣板區(qū)，需要將《土十條》目標(biāo)任務(wù)和有關(guān)要求進(jìn)行全面梳理和貫徹落實(shí)。雖然各地的先行區(qū)會(huì)在主要問題、采取措施、體制機(jī)制等方面存在一定差異，但重點(diǎn)應(yīng)圍繞以下建設(shè)任務(wù)展開:
綜合防控污染來源，實(shí)現(xiàn)污染源頭削減
對(duì)工礦污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污 染實(shí)施綜合防控。確定土壤環(huán)境重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，加強(qiáng)企業(yè)拆除活動(dòng)的全過程監(jiān)管，整治歷史遺留尾礦庫和固體廢物堆存場(chǎng)所，加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染防控，淘汰涉重金屬重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能;合理使用化肥農(nóng)藥,確保2020年主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥使用量零增長，建立廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物回收和綜合利用網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)畜禽糞便處理利用設(shè)施建設(shè);推行生活垃圾分類投放、收集、綜合循環(huán)利用，整治非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)，建立鉛酸蓄電池等含重金屬廢物安全處置體系。
建立風(fēng)險(xiǎn)管控體系，實(shí)現(xiàn)土壤安全利用
實(shí)施農(nóng)用地分類管理，對(duì)優(yōu)先保護(hù)類耕地實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降;對(duì)安全利用類耕地采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草等措施，阻斷土壤中污染物向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)嚴(yán)格管控類耕地實(shí)施用途管制，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品。實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，建立建設(shè)用地調(diào)查評(píng)估制度，根據(jù)污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單，嚴(yán)格建設(shè)用地用途管制;對(duì)暫不開發(fā)利用或現(xiàn)階段不具備治理修復(fù)條件的污染地塊，劃定管控區(qū)域，采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施;建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制和平臺(tái)。
開展土壤污染治理與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境逐步改善
制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，確定重點(diǎn)治理區(qū)域,明確任務(wù)措施、責(zé)任單位和分年度實(shí)施計(jì)劃。選取典型問題和區(qū)域，開展試點(diǎn)示范，探索建立符合地方實(shí)際的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)體系。在總結(jié)試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)突出的土壤環(huán)境問題，有序開展治理與修復(fù)。強(qiáng)化治理與修復(fù)工程監(jiān)管，在全國率先實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制。
構(gòu)建土壤環(huán)境監(jiān)管體系,實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)全覆蓋
首要任務(wù)是摸清土壤污染底數(shù)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”信息化管理。按照國家統(tǒng)一部署和要求，開展土壤污染狀況詳查，劃定土壤環(huán)境質(zhì)量類別，建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用負(fù)面清單。利用環(huán)境保護(hù)、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)，建立土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)。開展市、縣級(jí)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，配備必要的土壤污染快速檢測(cè)等執(zhí)法裝備，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的各縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)的土壤環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)技術(shù)人員定期開展培訓(xùn)。
創(chuàng)新投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土壤污染防治資金持續(xù)穩(wěn)定
充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和利用各類金融手段，為土壤污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等提供穩(wěn)定資金來源。通過政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，加大政府購買服務(wù)力度，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與土壤污染防治。發(fā)展綠色金融，發(fā)揮省級(jí)、市級(jí)政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用，為先行區(qū)土壤污染防治項(xiàng)目提供支持。
明晰責(zé)任 追蹤問效
土壤污染綜合防治先行區(qū)重在“先行先試”，既要立足現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又要勇于創(chuàng)新實(shí)踐。為確保先行區(qū)建 設(shè)能夠取得預(yù)期成效，需要建立完備 的保障體系，使各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)順利推 進(jìn)實(shí)施。
建立強(qiáng)有力的組織工作機(jī)制
有關(guān)地市人民政府是土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體，需要做好頂層設(shè)計(jì)，編制先行區(qū)建設(shè)方案，并經(jīng)地市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。按照先行區(qū)建設(shè)的總體要求，將任務(wù)分解到相關(guān)縣(市、區(qū))人民政府和相關(guān)職能部門。成立先行區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由地市人民政府主要負(fù)責(zé)人任組長，環(huán)境保護(hù)、發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、科技等部門以及相關(guān)縣(市、區(qū))人民政府負(fù)責(zé)人任成員。建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，及時(shí)解決先行區(qū)建設(shè)遇到的重大問題。
建立系統(tǒng)完善的項(xiàng)目儲(chǔ)備庫
按照環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開展“十三五”環(huán)保投資項(xiàng)目儲(chǔ)備庫建設(shè)工作的通知》要求，建立完善土壤污染防治項(xiàng)目庫，提高項(xiàng)目儲(chǔ)備能力。入庫項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)前期工作基礎(chǔ)，按照輕重緩急、擇優(yōu)遴選的原則，進(jìn)行合理排序、滾動(dòng)管理，形成建成一批、淘汰一批、充實(shí)一批的良性循環(huán)機(jī)制。提前做好項(xiàng)目立項(xiàng)和可行性論證等前期準(zhǔn)備工作，確保資金到位后，項(xiàng)目能夠及時(shí)開工建設(shè)。
建立穩(wěn)固有力的資金技術(shù)支持體系
先行區(qū)建設(shè)投入主體仍在地方，省級(jí)和地市級(jí)財(cái)政應(yīng)加大資金保障力 度，積極申請(qǐng)中央財(cái)政土壤污染防治專項(xiàng)資金支持。加大資金整合使用力度，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、測(cè)土配方施肥等涉農(nóng)資金，更多用于亟需開展耕地土壤保護(hù)的地區(qū)。建立專家技術(shù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)先行區(qū)土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)。按照《落實(shí)土壤污染防治科技支撐工作方案》，結(jié)合國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃以及土壤污染防治、廢物資源化等重點(diǎn)專項(xiàng)實(shí)施，優(yōu)先在先行區(qū)開展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等適用技術(shù)研究與推廣應(yīng)用。
建立責(zé)任明晰的績效評(píng)估考核制度
按照國家發(fā)布的“土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門、財(cái)政部門每年應(yīng)對(duì)先行區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果予以公 開。結(jié)合土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書評(píng)估考核工作，對(duì)國家支持開展的先行區(qū)進(jìn)行考核;京津冀、長三角、珠三 角等自行開展的先行區(qū)建設(shè)工作，由所在省(區(qū)、市)環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同財(cái)政部門進(jìn)行考核。先行區(qū)建設(shè)評(píng)估考核結(jié)果應(yīng)作為相關(guān)資金安排的重要參考依據(jù)。
建立及時(shí)高效的輻射示范帶動(dòng)機(jī)制
根據(jù)先行區(qū)建設(shè)進(jìn)展及國家土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)情況，及時(shí)總結(jié)形成土壤污染源頭阻斷、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等成熟經(jīng)驗(yàn)和模式，按照“邊示范、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，通過召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、制作宣傳品等方式開展多層次、多形式的宣傳推廣工作，在提高先行區(qū)影響力的同時(shí)，充分發(fā)揮先行區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。
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