1、PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新的必要性
在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式，借此減輕其財政壓力。社會資本通過收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營管理或(和)按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項(xiàng)目，而政府部門則以讓渡收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或(和)政府付費(fèi)的方式給予社會資本合理的回報。此時，公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)即社會資本的投資回報率或目標(biāo)收益率：過低的投資回報率或目標(biāo)收益率不利于社會資本積極性的發(fā)揮，甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域；而較高的投資回報率或目標(biāo)收益率將會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目的公私雙方過度關(guān)注“投入-回報”之間的關(guān)系，甚至在確定投資回報率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對抗關(guān)系，違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。
據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬億元，如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險備受外界關(guān)注。2014年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大力推行政府和社會資本合作(PPP)，并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見”(國發(fā)[2014]43號，以下簡稱國務(wù)院43號文)的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗道，修了政府債券與PPP兩條明渠；然而，國務(wù)院43號文在鼓勵運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時還明確指出，“地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見，對于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目(即非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性公共項(xiàng)目)而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項(xiàng)目既有的收益和財政補(bǔ)貼是不夠的，更需要通過PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標(biāo)收益率上減輕與政府部門的對抗，從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。
2、伙伴關(guān)系下的PPP項(xiàng)目盈利模式框架
PPP的成功實(shí)施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ)，公私雙方必須摒棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項(xiàng)目中去，因此，如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時保證社會資本適當(dāng)盈利，必須是公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題。PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新，是在確定投資回報率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，交易行為背后隱藏著價值交換，存在一定的價值交換范式或機(jī)制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機(jī)制；收益和成本決定了組織的經(jīng)濟(jì)價值，利潤或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟(jì)價值的直接體現(xiàn)，因此，盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標(biāo)利潤(信托周刊章)。有鑒于此，本文基于實(shí)踐中的典型案例，從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、目標(biāo)利潤穩(wěn)定三方面分析PPP項(xiàng)目的盈利模式(如圖1所示)，值得注意的是，由于本研究搜集到的案例數(shù)量有限，圖1所示的PPP項(xiàng)目盈利模式樹形框架仍有拓展空間。
注：①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫、環(huán)境治理等項(xiàng)目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項(xiàng)目；
②醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場館類、機(jī)場航站樓等項(xiàng)目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù)；
③公廁與垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場站、城市公汽交通、高速公路等項(xiàng)目捆綁廣告等副產(chǎn)品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品，海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等；
④投資規(guī)模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項(xiàng)目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項(xiàng)目；
⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進(jìn)行分割并分別選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y模式；
⑥規(guī)模小且分布零散的能源站(供熱/冷)、(生活、工業(yè))污水處理、(生活、餐廚)垃圾處理項(xiàng)目；
⑦城市供水、能源站(供熱/冷)、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域；
⑧既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁；
⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項(xiàng)目，以及新能源汽車充電等市場不穩(wěn)定的項(xiàng)目。
3、PPP項(xiàng)目盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
收益即財富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項(xiàng)目可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。
一、捆綁私人產(chǎn)品，配補(bǔ)收益來源
當(dāng)政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性(沒有任何價格機(jī)制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會效益)或準(zhǔn)經(jīng)營性(有價格機(jī)制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回)時，可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供，從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”(簡稱25號令)明確規(guī)定，“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。
(1)增補(bǔ)資源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足
政府以對PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，以捆綁的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力，以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性，即所謂的資源補(bǔ)償項(xiàng)目(ResourceCompensateProject，RCP)融資模式。例如：
①香港地鐵公司(簡稱“港鐵”)的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合，即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)同步進(jìn)行，由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知，地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的收入占總收入的50%以上，正因如此，港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、運(yùn)營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。
②2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊，建設(shè)一個世界級的會議中心，維多利亞州政府通過招標(biāo)確定由PlenaryGroup為首的承包聯(lián)合體(簡稱“Plenary聯(lián)合體”)作為社會資本，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的開發(fā)、設(shè)計(jì)和建設(shè)，并且授予Plenary聯(lián)合體長達(dá)25年的特許期，為了提高該項(xiàng)目的可經(jīng)營性，公私雙方制定了會議中心周邊區(qū)域的擴(kuò)充性商業(yè)開發(fā)計(jì)劃，包括在新墨爾本會展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個五星級的希爾頓酒店，并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船，將其貨棚改造成餐廳，從而通過經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項(xiàng)目效益。
(2)授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條
當(dāng)PPP項(xiàng)目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后，必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，政府可授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)(如餐飲、物業(yè)、綠化)，從而通過延長價值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補(bǔ)償主體項(xiàng)目財務(wù)上的不可行。例如：英國國家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)與百威斯特公司(Bywest)合作的西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院(WestMiddlesexUniversityHospital)項(xiàng)目，百威斯特公司負(fù)責(zé)其投融資與建設(shè)，西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院基金會負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營管理，為了補(bǔ)償與回報百威斯特公司的建設(shè)投入，將該醫(yī)院運(yùn)營期間的配套服務(wù)項(xiàng)目全部交由百威斯特公司負(fù)責(zé)，包括餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、維護(hù)和物品供給，服務(wù)周期或從35年延長至60年，服務(wù)費(fèi)由英國政府支付。
(3)開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來源
PPP項(xiàng)目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品(如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用)，以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財務(wù)上的不可行，如北京豐臺區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍觀限價房項(xiàng)目中增配的商品房開發(fā)，梅州模式公廁項(xiàng)目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主動提出，也可由社會資本策劃提出、公共部門審核批準(zhǔn)。
前者如：英國森德蘭市采用PFI方式對市內(nèi)街道的照明、標(biāo)志和街道設(shè)備(3.05萬個燈柱和6000個公路標(biāo)志)進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營、維護(hù)和融資，合同期限為30年，且要求最長5年內(nèi)更換完所有設(shè)備，該項(xiàng)目中的社會資本在合同期內(nèi)的前5年獲得一次性支付265萬英鎊用于更換完所有設(shè)備，其后運(yùn)營期每年通過經(jīng)營燈桿和公路標(biāo)志廣告、交通CCTV(注：閉路電視)增加費(fèi)等第三方收益(折現(xiàn)共計(jì)158.9萬英鎊)，來作為維護(hù)投資和獲取相應(yīng)回報。
后者如：德國將公廁進(jìn)行市場化運(yùn)作，以期在彌補(bǔ)政府資金不足的同時，促進(jìn)公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新，1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營權(quán)拍賣會上，后來被稱之為“茅廁大王”的漢斯？瓦爾即承諾免費(fèi)提供公廁設(shè)施及其維護(hù)和清潔工作，當(dāng)時其競爭對手都認(rèn)為他瘋了，于是在缺少競爭、承諾免費(fèi)建廁、只要求交納低廉管理費(fèi)的情況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營權(quán)；瓦爾公司的盈利點(diǎn)顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上，其最大的收入來源是這些公廁外墻的廣告經(jīng)營，它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻，加之瓦爾公司的墻體費(fèi)用比一般廣告公司低得多，使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。
二、冠名公共產(chǎn)品，增值社會資本聲譽(yù)資本
對于社會資本而言，能夠?yàn)槠渥陨碓鲋?、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項(xiàng)目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會資本的回報，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項(xiàng)目。例如：豐田汽車公司捐贈350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋”，雖然豐田橋無法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益，但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益。又如：豐田汽車公司負(fù)責(zé)了NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場——“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護(hù)，但并不負(fù)責(zé)其運(yùn)營以收回建設(shè)投資，而是通過為體育場館冠名，來吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊(duì)球迷購買豐田轎車。
4、PPP項(xiàng)目盈利模式之成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
成本是社會資本進(jìn)行投資建設(shè)、特許運(yùn)營所必須耗費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn)，因此，成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會資本的一次性建設(shè)投入、通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低單位產(chǎn)品成本，也可以是其通過技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運(yùn)營成本。
一、集成融資模式，分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資
對于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運(yùn)營期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目，可將其進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指?，只對其中部分工?/span>(與運(yùn)營成本及效率密切相關(guān)的)采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌?/span>PPP模式細(xì)分，從而減輕社會資本對該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入，提高其可盈利性。例如：
①北京地鐵4號線的全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A(征地拆遷和土建工程)、B(機(jī)電設(shè)備的購置和安裝)兩部分，北京市政府只將占總投資30%的B部分(投資額約為46億元)交由香港地鐵有限公司(香港特區(qū)政府控股的上市公司)、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司(當(dāng)?shù)貒?/span>)和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(當(dāng)?shù)貒?/span>)共同組建的京港地鐵公司(SPV)來負(fù)責(zé)融資建設(shè)(即BOT模式)。此外，該SPV負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資，特許經(jīng)營期(30年)滿后將B部分項(xiàng)目設(shè)施無償?shù)匾平唤o北京市政府，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給北京地鐵四號線投資有限責(zé)任公司(信托周刊章)。
②昆明快速公交(BRT)系統(tǒng)項(xiàng)目(包括交通樞紐站、首末站、場站、沿途站牌的建設(shè))建設(shè)規(guī)模大，收費(fèi)顯著不足，對民間資本缺乏吸引力。為此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融資模式：將資金需求量大、投資收益較好且建設(shè)周期長的專用道建設(shè)(包括路面建設(shè)、交通樞紐站、首末站和場站的建設(shè))部分，采用BOT模式交由A公司負(fù)責(zé)；將資金需求量相對較小、無收費(fèi)機(jī)制、建設(shè)周期短的車輛購置及智能交通系統(tǒng)建設(shè)部分，采用BT模式交由B公司負(fù)責(zé)；A公司建設(shè)完成后，通過租賃協(xié)議將專用道部分的經(jīng)營權(quán)移交給C公司，同時，B公司在建設(shè)完成并由政府回購后，再由政府將車輛購置及智能交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營權(quán)移交給C公司，至此，整個BRT項(xiàng)目采用TOT模式交由C公司負(fù)責(zé)經(jīng)營。
二、打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本
在PPP項(xiàng)目中，社會資本需要進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)投資，或者購買項(xiàng)目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，那么，若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求量過小則PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致社會資本的盈利性差或者需要政府對差額部分進(jìn)行財政補(bǔ)貼。可見，確保PPP項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求，從而降低單位產(chǎn)品的成本是PPP項(xiàng)目盈利的一種思路。
以各省公布的首批PPP項(xiàng)目清單中普遍受到青睞的污水處理項(xiàng)目為例，規(guī)模越大對投資者越有吸引力，而規(guī)模小的項(xiàng)目基本不具備投資者對市場化經(jīng)營的收益要求。因此，對于普遍存在規(guī)模小且分布零散特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目，國內(nèi)的通常做法即打包運(yùn)作、“一廠一價”，如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、海南16座污水處理廠打成兩個“項(xiàng)目包”委托運(yùn)營項(xiàng)目、江陰4污水處理廠打包招商項(xiàng)目等。
又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包BOT項(xiàng)目：2010年8月，江西省政府頒布了鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，把工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)列為十大節(jié)能減排工程之首，要求在2015年建成102個工業(yè)園區(qū)的污水處理項(xiàng)目；2011年5月，江西省政府與中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)簽署全面的戰(zhàn)略合作框架(規(guī)劃日處理量237萬噸，總投資146億)，由江西省城投(出資20%)與中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)(出資80%)組建的中國節(jié)能江西公司(SPV)，負(fù)責(zé)江西省102個工業(yè)園區(qū)的污水和固廢處理、環(huán)保節(jié)能，工作范圍包括投資建設(shè)、運(yùn)營管理，特許期限30年，由政府來進(jìn)行付費(fèi)。
三、進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低運(yùn)營成本
采用PPP不僅是為了解決公共部門的財政緊張，更重要的是借助社會資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此，社會資本為了拓展其盈利空間，應(yīng)在特許經(jīng)營過程中充分發(fā)揮其主動創(chuàng)新積極性，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運(yùn)營成本。
例如：在湖南省長沙市東部近郊的長沙縣，牛角沖社區(qū)與長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司合作推出“綠色循環(huán)積分計(jì)劃”，居民們在長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司注冊后，將領(lǐng)取到各自的專屬二維碼，居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區(qū)的專用回收桶后，公司會將垃圾運(yùn)往循環(huán)分揀中心通過掃描二維碼確定居民信息，根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶，居民的二維碼垃圾積分達(dá)到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費(fèi)。集中回收后再由PPP項(xiàng)目社會資本進(jìn)行垃圾分類是一項(xiàng)耗時、耗力的事，而對于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事，長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司通過二維碼社區(qū)垃圾回收模式這一管理創(chuàng)新，充分調(diào)動了廣大居民的積極性，大幅壓縮了其進(jìn)行垃圾分類的成本，進(jìn)而極大拓展了其盈利空間。
5、PPP項(xiàng)目盈利模式之目標(biāo)利潤的穩(wěn)定
獲取利潤是企業(yè)價值增長的主要方式，因此，能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤是企業(yè)進(jìn)行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此，不但要讓PPP項(xiàng)目社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩(wěn)定與可持續(xù)，降低社會資本在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤的風(fēng)險，也是其重要的盈利模式設(shè)計(jì)思路之一。
一、將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁，提高目標(biāo)利潤的可持續(xù)性
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營性公共項(xiàng)目，也有現(xiàn)金流入不足的非經(jīng)營性公共項(xiàng)目，甚至是沒有任何現(xiàn)金流入的非經(jīng)營性公共項(xiàng)目。經(jīng)營性公共項(xiàng)目對于社會資本具有強(qiáng)大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社會資本“暴利”，置政府于尷尬境地；而準(zhǔn)/非經(jīng)營性公共項(xiàng)目則對社會資本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼或者需要付費(fèi)，從而給政府帶來一定的財政壓力。為了吸引社會資本進(jìn)入更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，同時確保PPP項(xiàng)目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的項(xiàng)目捆綁實(shí)施PPP，實(shí)現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”：既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁。
代表性項(xiàng)目如：天津的國投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目由國家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長蘆漢沽鹽場有限責(zé)任公司按64：34：2的比例共同投資建設(shè)與運(yùn)營管理，該工程由“發(fā)電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理、廢物利用”六個分項(xiàng)工程組成，提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產(chǎn)品、建材等多種重要產(chǎn)品。其中，海水淡化工程是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于受生產(chǎn)成本及供水體制等約束而一直處于虧損狀態(tài)，該項(xiàng)目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發(fā)電工程捆綁，實(shí)行“以電養(yǎng)水”的政策，發(fā)電工程的盈利彌補(bǔ)海淡工程的虧損；鑒于天津的國投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目整體上看是盈利的，其二期工程規(guī)劃的2臺100萬千瓦發(fā)電機(jī)組和30萬噸/日海水淡化裝置已于2014年12月24日獲國家發(fā)改委核準(zhǔn)。
二、運(yùn)營前期合理設(shè)定保底量，提高目標(biāo)利潤的穩(wěn)定性
由于PPP合同的長期性，成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保證社會資本目標(biāo)利潤的穩(wěn)定性，公私雙方通常會設(shè)定最小需求保證(minimumdemandguarantee，MDG)或最小收益保證(minimumrevenueguarantee，MRG)，即我國PPP實(shí)踐中所謂的保底量，這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險共擔(dān)策略或社會資本的風(fēng)險緩解機(jī)制。由于我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展較快且PPP市場還不健全，運(yùn)營前期設(shè)定保底量的做法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項(xiàng)目，以及新能源汽車充電等市場不成熟的項(xiàng)目中普遍存在，下面介紹污水處理與垃圾處理兩個領(lǐng)域的具體做法。
①污水處理PPP項(xiàng)目通常會在運(yùn)營期前3-5年，按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的一定比例設(shè)定階梯式增長的保底水量，剩余特許經(jīng)營期內(nèi)則以設(shè)計(jì)規(guī)模為保底水量，根據(jù)按月付費(fèi)的慣例，若當(dāng)月實(shí)際處理量達(dá)不到保底量則仍按保底量計(jì)付污水處理服務(wù)費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況)，從而使得投資人獲得可預(yù)期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔(dān)保；該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓(TOT)項(xiàng)目。
②與污水處理略有區(qū)別，垃圾處理項(xiàng)目保底量的設(shè)定，需要綜合考慮實(shí)際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長速度、設(shè)計(jì)處理規(guī)模、垃圾含水率以及垃圾處理設(shè)備的實(shí)際負(fù)荷能力，如果為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還需考慮焚燒率；此外，由于一年之中的垃圾供應(yīng)量會因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動，因此，垃圾供應(yīng)保底量不是按月執(zhí)行，而是按年累計(jì)執(zhí)行的，即只在開始付費(fèi)日起每滿一年時才計(jì)算年度累計(jì)實(shí)際垃圾處理量，若該累計(jì)量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計(jì)算全年應(yīng)付垃圾處理費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況)；該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如榮成垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目。
6、結(jié)論
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，采用PPP并不一定會讓政府“更省錢”，國際上判斷一個公共項(xiàng)目是否采用PPP，通常都是看其相比傳統(tǒng)模式增加的成本相對于公共產(chǎn)品供給效率或公共服務(wù)質(zhì)量的提升是否“物有所值”(ValueforMoney，VFM)。因此，不同于一般工程項(xiàng)目中承發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項(xiàng)目的公私雙方更多地追求項(xiàng)目的價值增值，是可以實(shí)現(xiàn)“共贏”的。
有鑒于此，雙方應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的對抗思維，這就要求雙方都以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新：公共部門應(yīng)廣泛借鑒國內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn)，主動地為PPP項(xiàng)目選用合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ?，或客觀地對待社會資本提出的盈利模式方案；而社會資本則應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)、競爭優(yōu)勢，在交易階段向公共部門提供可行的盈利模式方案，在建設(shè)期或運(yùn)營期通過技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本。
此外，盈利模式是獲取利潤的邏輯與方法，隨著價值理論的導(dǎo)入，其研究重心逐漸從關(guān)注企業(yè)利潤轉(zhuǎn)向關(guān)注用戶價值，從而提出了商業(yè)模式的概念；本文認(rèn)為，項(xiàng)目是具有特定目標(biāo)的一次性任務(wù)，更是組織配置資源、創(chuàng)造價值并最終達(dá)成自身戰(zhàn)略目標(biāo)的手段或方式，因此，未來PPP項(xiàng)目社會資本應(yīng)從公眾價值主張出發(fā)，以公眾需求為中心開展價值創(chuàng)造和價值傳遞，在實(shí)現(xiàn)公眾價值的同時獲取企業(yè)價值。
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